仙台高等裁判所 平成７年（行コ）４号 判決 1996年3月25日
控訴人
小野光彦
同
中畑敦
同
斎藤満
右三名訴訟代理人弁護士
蔵持和郎
右訴訟復代理人弁護士
浅沼貞夫
被控訴人
大久正巳
右訴訟代理人弁護士
松浦正明
主文
原判決を取消す。
被控訴人の請求をいずれも棄却する。
訴訟費用は、第一、二審を通じて全部被控訴人の負担とする。
事実
第一 申立
控訴人らは主文同旨の判決を求め、被控訴人は「本件控訴を棄却する。」との判決を求めた。
第二 主張
次に付加するほか原判決の当事者の主張欄記載のとおりであるから、これを引用する。
一 原判決五枚目表一一行目の「公聴活動」を「広聴活動」に訂正する。
二 当審における主張
控訴人らは、骨子次のとおり主張した。
1 控訴人中畑に対する訴は、当事者適格を欠く訴として却下されるべきである。すなわち、地方自治法（以下「法」という）二四二条の二第一項第四号前段所定の「当該職員」とは、当該財務会計上の行為を行う権限を法令上有する者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして当該権限を有するに至った者に限られる。しかるに、控訴人中畑は助役として収入役を含む職員の担任事務を監督する権限を有するのみで、収入役独自の権限である財務会計上の権限を有しないから、右にいう「当該職員」に該当しないことは明らかである。
2 原判決が町内会の公共的機能及び行政補完機能を認めていないのは事実の誤認である。すなわち、① 町内会は市の公共的な面に関与しており、例えば被控訴人が所属している相の原町内会においても、予算及び決算中に会費の一一パーセントを超える市の助成金が計上され、厚生部費及び防犯防災部費も本来負担すべき市に代って右町内会がこれを負担している。② 岩沼市は町内会に対し、ごみの分別収集や集積場所の選定、地権者との交渉、海岸の清掃等を直接依頼し、その協力を受けている。岩沼市では七一の町内会と八四の行政区があるため町内会と行政区は必ずしも対応関係になく、町内会の区域と一致していない行政区の区長は、町内全体の行政連絡員ではないので、地域全体、町内全体の意見を取纏めることは不可能であり、町内会がこれを行うしかない。このほかにも市は町内会に対して行政連絡の伝達、募金、調査の取纏め、各種委員の推薦なども依頼しており、これらは行政補完機能というべきものである。③ この実態は、全国三三〇〇余に及ぶ地方自治体に概ね共通する。因みに平成二年の自治省調査によれば、自治会・町内会等の数は約二万七〇〇〇で、九割以上の区域で組織されている市町村が約九六パーセントに上っており、住民相互の連絡、集会所の維持管理、清掃・美化、市町村に対する要望、盆踊り・敬老会の行事等各種の活動を行っている。④ これらの実態に沿って、平成三年法律第二四号により創設された法二六〇条の二では、町内会は単なる親睦会ではなく、自治体から認可を受けた場合は、独立した公共的性格を有する団体であることが明文化されたのである。
3 原判決が、岩沼市は第一に区長に対して意思疎通を図るべきで、町内会長、副会長は法的には他の市民と変わることがないとしたのは誤りである。けだし、町内会長と区長は、法的にも事実上も全く異質な存在である。町内会長は地域住民の福祉向上と住民間の交流に日頃から努めており、人格的信望もあるので、町内会長との懇談会は区長とのそれに比しより重要である。また、町内会長は前記の法的性格を有する団体の代表者であるから、他の市民と同列に扱うのは妥当ではない。
4 本件市政懇談会は、岩沼市の広報・広聴活動の一環として開催されたが、いつ、いかなる活動をするかは、市長の自由裁量に任されている。本件市政懇談会は、次の諸事情に照らすと裁量を逸脱するものではないことは明らかである。まず町内会長は地域の実情に詳しく、かつ市からの委任事務処理などの経験をも有している者が多いので、市行政の充実のために町内会長から地域住民の要望を含めて市政について意見や要望を聴取することは、市長としては当然のことである。次に、約六〇名の参加者全員が一堂に会して比較的長時間懇談するので、宿泊することとし、格別の観光地や遊興を主とした温泉ではない遠刈田温泉にある、歓楽的施設を持たない旅館三治郎を開催場所に選定したことは妥当で、非難されることはない。さらに、懇親会では多少の飲食を伴ってはいるが、参加者からそれぞれ徴収した三〇〇〇円でこの殆どを賄っているため、岩沼市が実質的に負担したのは参加者一人当りビール二本分、金額にして僅か一〇〇〇円程度である。岩沼市が本件市政懇談会のために支出した報償費などは一名当り一万一九〇〇円であり、その殆どは純然たる宿泊費に充てられているのである。五名の酌婦やカラオケも、参加者の人数や態様等から遊興や宴会といえる程のものではないから、本件市政懇談会の目的、つまり町内会長から意見や要望を広聴する会であることにつき何ら影響を及ぼすものではない。このことは、区長や各種審議会の委員に対しては必ず報酬が支払われるのに対し、町内会長に対しては市の行政上も各種の困難な事務を処理しているにもかかわらず無報酬であることから、この慰労の意味も含まれていたことを酌むと尚更のことである。
三 証拠の関係は、原審及び当審記録中の証拠関係目録記載のとおりである。
理由
第一 訴の適法性について
一 請求の原因5のとおり監査請求を経た事実は当事者間に争いがなく、控訴人らに対する訴状送達の日の翌日がいずれも平成四年九月一七日であることは記録上明らかであるから、本件訴は監査請求前置の要件に欠けるところはない。
二 控訴人中畑、同斎藤に対する訴の適否について
本件訴は、法二四二条の二第一項第四号前段所定の「当該職員」に対する損害賠償請求として提起されたものと解されるところ、控訴人中畑の職務は、岩沼市の助役として市長を補佐し収入役以下の職員の事務を監督することである（法一六七条）ので、本件公金の支出についても、これを命じた控訴人小野に対して必要に応じて意見を述べるなどし、右支出命令を受けた控訴人斎藤の事務が適正になされるよう監督するべき義務と権限を有しているのであるから、自己の職責を果たすことを通じて地方財務行政の適正な運営を図るため、違法な財務会計上の行為を予防し又は是正するように努めなければならない立場にあったのである。抽象的、一般的にはこのように言いうるとしても、支出命令権者である首長の下にある者が、日常執務の場で具体的にどのようにすればよいのか、すなわち、一方で右の職責が実効性のあるものになるように努めつつ、他方で行政が滞りなく遂行される状態を保つには、個々の場合如何に対処すべきであるのかは難しい問題である。したがって、本件の如き公金支出について、助役が財務会計上の行為を行う権限を有する者に該当すると断定できるのか、それと併せて、収入役に課せられている適法性等の確認なるものの実際の内容はどのようなものであるのかは、慎重な分析的考究を要するところである。しかし、未だ前の点を明確な形で消極に解した先例や、後の点を重要な問題とした文献等が見当らないことに鑑み、且つ、既に事実審の最終段階にまで審理が進み、しかも市長である控訴人小野に対する請求を後記の理由で排斥すべきであるとの結論に至った本件では、入口論をする実益に乏しいので、控訴人中畑、同斎藤両名に関しても本案の判断に入ることとする。
第二 本案についての判断
一 請求の原因1、2項の事実は、2項（三）(3)の二一万五二〇〇円の支出目的の点を除いて当事者間に争いがなく、右除外点についての当裁判所の判断は、次に補正するほか原判決第三の二の説示と同じであるから、これを引用する。
原判決六枚目裏八行目の「主張手当」を「出張手当」に訂正し、同七枚目表七行目の「費用として」を「費用に充てることを予定して」に改める。
二 請求の原因3項（一）（本件公金支出全体の違法性）についての判断の前提となる認定事実は、次に補正するほか、原判決第三の三1に記載されているとおりであるから、これを引用する。
1 原判決七枚目表九行目と一〇行目の間に次の説示を加える。
「1 昭和一五年、内務省令によって全国的に既存・新設の町内会、部落会などが正式の行政最末端機関となり、隣組の全戸が強制的にこれに加入させられたことは公知の事実であり、乙第一三号証によっても認められるとおり、内務省令がなくなった戦後においても多くは任意団体として存続し現在に至っている。」
2 原判決七枚目表一〇行目から同丁裏末尾までを次のとおりに改める。
「2 前提として前記引用にかかる当事者間に争いのない事実のほか、甲第一、第二号証、第三号証の一ないし一〇、第七ないし第一〇号証、第一一号証の一ないし一六、第一二ないし一五号証、乙第一ないし第一一号証、第一八、第二〇、第二二号証、第二三号証の一の一ないし四、同号証の二の一ないし三、第二四号証の一の一ないし一三、同号証の二の一ないし九、第二五号証の一、同号証の二の一ないし八、同号証の三、同号証の四の一ないし七、同号証の五、第二六号証の一、二、第二七号証の一、二の各一、二、第二八号証の一の一、二、同号証の二、三、第二九号証の一ないし五、第三〇、第三一号証の各一、二、第三二号証の一ないし三、第三三号証、原審証人三浦一朗、原審における被控訴人及び当審における控訴人小野光彦各本人尋問の結果並びに弁論の全趣旨によれば、次の各事実が認められる。
(一) 岩沼市においては、一部の例外はあるものの概ね同市内の各区（いわゆる町ないし字）ごとに、区内の大部分の世帯が加入している町内会があり、その数は七一に上っている。その組織や目的及び具体的な活動状況は、被控訴人も顧問の一員となっている「相の原町内会」を例にとってみると、会員相互の親睦と健康及び福祉の増進を図り、生活の向上改善に資することを目的とし、数名の顧問がいる外に、会員の互選によって選出される会長、副会長、監事、理事、会計の各役員の下、総務、厚生、防犯、婦人、青少年の各部がおかれ、議決機関としての総会や相談のための役員会が開催され、毎年各部所管の卓球大会、ごみ収集所の管理、害虫の駆除、道路と側溝の清掃、防犯灯の交換修理、敬老会、廃品回収や子供会等の行事ないし事業を実施しており、財務面は一戸当り月三〇〇円の会費及び市からの防犯灯助成金約五万七五〇〇円などを主な収入源とする合計一一三万円余（平成四年度）であり、支出は右の各行事や事業の経費のほか、慶弔費があり、その総額は約八九万円である。
相の原町内会以外の各町内会も、目的や組織及び活動状況は右と殆ど変りがなく、ときには右のほか募金や献血の協力、行政連絡の伝達、自治体への陳情等を行う場合もある。
市は町内会に対し、ごみの収集方法、集積場所の選定、選定した場所の権利者との交渉等も依頼している。また、本来市が管理すべき市道の防犯灯の補修管理や側溝の清掃、その消毒などのほか、条例に基づき市の施設である集会所、老人憩の家の管理を委託し、当該地域の町内会の担当ないし協力を得ている。
しかし町内会の活動に対して市から報酬等は一切支払われていない。
(二) 岩沼市は八四の地区ごとに行政区を設け、各区長を任命しているが、この人選は市長から町内会長に対し、三年に一回依頼する区長の推薦に基づきなされる。区長は非常勤の特別職とされ、岩沼市区長設置規則に基づき、市の広報・広聴活動や諸文書の配布、連絡調査等の市行政に対する協力を行い、これに対し市は予算措置を講じて報酬として、地域割、世帯割、均等割を加味した上、平成七年度において年額約二一万円から約六〇万円、平均約三一万円を支給している。また、区長に対し、年一回二泊三日の視察研修を実施し、平成七年度の費用は約二八〇万円を支出しているほか、毎年四月に開催される区長総会には控訴人小野以下の岩沼市の関係職員が出席し、会議と懇親を行っている。」
3 原判決八枚目裏六行目末尾に続いて、「この温泉地は古くからある保養地であり、歓楽遊興色の殆どない温泉である。」を加える。
4 原判決九枚目表二行目に記載してある職員の数は合計一六名である。
5 そこで、補正箇所を含む右認定事実に基づいて判断する。
本件市政懇談会は、右に引用した原判決の認定のように岩沼市の広報・広聴活動の一環として、地域住民の意見や要望を広く聴き、これを市政の運営に反映させるとともに、市政に対する理解を深めて貰う目的の下に、昭和五五年から市役所庁舎内の会議室において午前の半日程度の日程で行われていたのを、一部の町内会長からの希望もあって、平成四年度に初めて一泊付きの会議に変更し、移動の時間等も含めて金曜日の午後一時から翌日の午前一〇時三〇分までの間、保養のために利用されることの多い温泉旅館において宿泊付きで実施されたものである。この会合には、市長である控訴人小野から各町内会長宛てに出席を依頼し、七一町内会から七割を超える五二名が参加し、金曜日の午後三時間を費やして市の係員から予算の概要、各部の重点施策等の説明がなされたのに引続いて、「環境の美化」「高齢者福祉」等のテーマで懇談が行われた後、約二時間の懇親会に移行し、右懇親会の席上においても、市の担当者と出席者との懇談のみならず、町内会長相互間での情報や意見交換が行われた。
ところで、全国各地域にある町内会がすべてそうであるとは限らないわけであるが、岩沼市のそれは、その沿革上、一時期付与されていた公的性格が徐々に薄れてはいるものの、純粋に私的な寄合いと評すべきものではなく、地域住民の大部分を会員とするいわゆる法人格なき、一部公共的な色彩を帯有する団体であると見るのが相当である。すなわち、市の正式下部機関ではないとはいいながら、市の行政と密接な繋がりのある道路や側溝の清掃、街灯等の維持・管理、祭礼・運動会・レクリエーション活動、防犯・防火活動、特にごみ処理を中心とする衛生活動、地域内の広報活動、募金・献血への協力、行政連絡の伝達、行政への陳情及び要望に及んでおり、これらの活動が市の行政による住民サービスを個々の市民末端にまで連絡、実施する役割を担い、この意味において行政を補完する機能を果たしているのは明らかである。このほかにも三年に一回ではあるが町内会長による区長の推薦などもある。このような寄与、貢献を受けていながらも、市から町内会長らに対して、報酬等が支払われたことはなく、本件市政懇談会のために出席したことに対しても市が費用を賄うために報償費等として本件公金を支出した以外には報酬等は支払っていない。
もともと、市が市民との間で広報・広聴活動を行うことは、市民の意見を市政に反映させ、市政への理解と協力を求める上で必要不可欠なものであるから、本件の市政懇談会もそれ自体は何らの問題も孕むものではない。問題が生ずるのは、それが本来の目的を離れ、或いはそれに藉口するかして、徒らな遊山とか飲食・接待に変容するような場合である。すなわち、本件市政懇談会の開催目的、開催に至る経緯、参加者、開催に要した費用、懇親会の内容等を総合して、それが社会通念上相当な範囲を超える場合には市長に付与されている裁量権を逸脱するものとして、違法な公金の支出に該当すると判断するのが相当である。
しかるところ、町内会の市政に果たしている役割、殊に法的根拠を有する区長と対比した場合、区長職は岩沼市の広報・広聴活動の一端を担ってはいるものの、諸文書の配布等や連絡が中心であって、前記のような町内会活動には直接関与していないのに、町内会は本来市が実施してしかるべきごみ集積場所、街灯、福祉施設の管理などを初めとして住民の身近な問題を自主的に担当していることからすれば、その代表者である町内会長らから市政に対する要望・意見を広く聴いたり、市政に対する理解を深めて貰ったりする必要があるのは明らかであり、そのための会合の開催場所を従前どおり庁舎内の会議室とした場合、それであっても相当程度目的は達成されるにしても、現在のわが国民性からして、和やかなうちにも率直な意見表明をするのに多くの場合必要と考えられるところの、胸襟を開いたり寛いだ雰囲気が容易に醸成されず、まして日頃余り交流のない他の町内会長との相互理解や懇親を深めるための場とはなり難いため、その時間もないことを考えるならば、場所を庁舎外に移して泊りがけでするのも意味のあることであり、更に、本件市政懇談会の費用の額は総額一〇一万一〇一二円、参加者一人当りに要した費用は合計一万四九〇〇円、その内訳は懇親会分約三五〇〇円（この中で酌婦代は一人当り約八〇〇円である）、宿泊代等一万一〇〇〇円前後という、区長に対するそれと比しても決して派手なものと言うほどのことはない金額であり、しかもこのうち町内会長らが各自三〇〇〇円を負担していることなどを総合勘案すれば、本件市政懇談会は社会通念上相当な範囲を超えてはいないというべきである。
なお、本件市政懇談会において酌婦を呼んだり、カラオケを用意しての懇親会をしたりするまでのことはなかったのではないかとの見方もありうるところであるが、酌婦といっても芸妓とかそれに類するものではなくて、この種懇談の場では通常伴う程度のものであり、それらの費用も一人当りにしてさほどではなく、また、町内会長は公職ではないため公職選挙法の規制対象者には該当しない点において、今回の懇親会に選挙を有利に運ぶための目的があったとの疑念を抱く向きもあろうが、選挙の時期が迫っていたわけではない上に、そのような目的があったとの裏付けもないので、これらの点も前記判断を左右するものではない。
付言するに、昨今全国的に問題視されているいわゆる官官接待と、本件市政懇談会とは、その意義、目的、内容、対象者及び参加者一人当りの費用額等を対比すれば、同列に論じうるものではないのは明らかである。
6 報償費からの支出の違法性について
被控訴人は、報償費からの支出の違法性をいうところ、甲第八号証によれば、報償費は役務の提供や施設の利用などによって受けた利益に対する代償をいうものであって、例えば講演会、講習会、研究会等の講師への謝礼、提供された役務に対する反対給付或いは感謝の意を表すものであるとされていることが認められる。本件において、町内会長らは本来市が管理すべきごみ収集業務等の管理を委託されている町内会の代表者としての立場で、本件市政懇談会に出席し、そこで市政に対する意見を述べたり、市関係者のみならず他地区の町内会長らとも意見を交換したりしたのであるから、この間、町内会長らは、市政の一部である広報・広聴活動の役務に従事していたものと評価できることはいうまでもない。したがって、これに対して報償費として一人当り一万円余りの金額を支給したことをもって、報償費の支出目的を離れた違法・不当なものとみることはできず、被控訴人の右主張は採用できない。
7 そうすると、本件公金の支出は、控訴人小野の有する裁量権の枠内にあり、且つ、報償費の支出目的にも反していないので、これが違法とはいえないことは明らかであり、そうである以上、控訴人中畑、同斎藤についても、それぞれの権限の内容やその行使・不行使の違法適法を論ずるまでもなく、この問題に関して責任を問われる筋合はないことになる。
三 よって、控訴人三名に対する被控訴人の請求はいずれも理由がないので、これを棄却すべきであるから、これと結論の異なる原判決を取消して、この請求を棄却することとし、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官小林啓二 裁判官及川憲夫 裁判官小島浩）